國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》

進入城鎮(zhèn)化中后期，城市將如何發(fā)展?發(fā)改委文件首次提出收縮型城市，這意味著政府層面不再單方面考慮城市增長和擴張。在重構新型城鎮(zhèn)化空間格局的背景下，將優(yōu)化城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮(zhèn)這一結構下的土地、資金等要素配置。

在經歷了一輪迅猛增長之后，中國的城市該如何發(fā)展?

4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》(以下稱《重點任務》)，布置了包括加快農業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)、推動城市高質量發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面19條具體任務。

《重點任務》再次強調了城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化空間格局框架，試圖通過轉變城市發(fā)展觀念，優(yōu)化資源要素在城鄉(xiāng)之間、大城市與中小城市之間的合理配置，最終實現(xiàn)人口、產業(yè)在這一空間格局內的再分配。

收縮型城市會更多嗎?

21世紀經濟報道記者注意到，《重點任務》不僅指出要加快京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設，還在房地產市場調控政策、區(qū)域制造業(yè)布局、大氣污染防治、城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同等多個領域，強調了協(xié)同發(fā)展的重要性。

對此，首都經貿大學特大城市研究院研究員葉堂林告訴21世紀經濟報道，從我國城鎮(zhèn)化進程來看，靠單一城市自主發(fā)展的階段已經基本結束，城市群和都市圈發(fā)展是從初級到中級的發(fā)展階段，越來越強調與周邊的合作。

此外，多位受訪人士向21世紀經濟報道表示，此次《重點任務》對于城市發(fā)展，不再單方面考慮城市增長和擴張，開始相對地思考一些城市在收縮中帶來的各種問題，顯示了我國新型城鎮(zhèn)化過程中，城市發(fā)展理念的轉變。

《重點任務》中提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中。

對此，有地產分析人士告訴21世紀經濟報道，文件一方面要求全面放開大城市落戶限制，另一方面提出中小城市發(fā)展要分類施策，并在官方文件中首次提及“收縮型”城市，符合城市化一體兩面的發(fā)展規(guī)律，未來人口等政策可能進一步分化。

中央財經大學城市管理系主任、副教授王偉指出，“收縮型城市”是國外引入的概念，包括德國魯爾、法國洛林和美國的休斯頓等地區(qū)，都經歷過城市收縮的階段。其主要體現(xiàn)在人口流失、產業(yè)衰退，城市空間和公共設施閑置等三個方面。在我國，還有一種特有的城市收縮現(xiàn)象，即常住人口少于戶籍人口的“戶口倒掛”現(xiàn)象。

王偉認為，這也在一定程度上代表著城市規(guī)劃理念的轉變。過去我國地方政府主導的城市規(guī)劃，由于土地財政等影響，基本上是基于城市擴張預期所做的增長型規(guī)劃，用地指標和人口規(guī)模都在不斷地增加，在一些城市，預期與現(xiàn)實并不相符。

21世紀經濟報道注意到，近年來，學術界開始注意到我國一些中小城市人口“收縮”的現(xiàn)象。

根據清華大學建筑學院特別研究員龍瀛的研究，在2000年到2010年間，中國有180個城市的人口在流失，同期出現(xiàn)人口流失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處則超過一萬個。

首都經濟貿易大學吳康副教授也曾發(fā)布研究成果稱，2007-2016年間，中國有84座城市出現(xiàn)了“收縮”，這些城市都經歷了連續(xù)3年或者3年以上的常住人口減少。

王偉則指出，城市的擴張和收縮有其必然性，是城市發(fā)展的一體兩面。一方面，大城市的擴張，城市群的出現(xiàn)和人口在空間分布的不均衡，有其必然性。另一方面，城市的收縮也有其人為性，我國嚴格將城市按照行政級別劃分，也導致了資源和要素過度向行政級別高的大城市集中，導致這些城市出現(xiàn)“虹吸效應”。

土地指標給都市圈松綁

在重構新型城鎮(zhèn)化空間格局的背景下，優(yōu)化城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮(zhèn)這一結構下的土地、資金等要素配置，是此次《重點任務》的另一個重點。

21世紀經濟報道記者注意到，《重點任務》在多處均提到了土地指標的相關改革政策。

《重點任務》提出，深化“人地錢掛鉤”等配套政策。全面落實城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模時，進一步增加上年度農業(yè)轉移人口落戶數量的權重，探索落戶城鎮(zhèn)的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。

此外，《重點任務》還提到，在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨地區(qū)調劑。在符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市。

農業(yè)農村部經濟研究中心研究員廖洪樂告訴21世紀經濟報道記者，所謂的異地調整入市，主要是指對不成整的、零星的集體建設用地復墾后，騰挪出的建設用地指標在合適區(qū)域調整入市的情況，也有部分是指不同村組間建設用地互換等。

在指標流轉方面，上述地產分析人士告訴記者，根據國務院發(fā)布的相關文件，只有“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，其城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標，才可以由國家統(tǒng)籌后跨省域調劑使用。而此次文件對都市圈內的跨區(qū)域指標做了“松綁”，這意味著，比如北京都市圈內，河北的部分地區(qū)有建設用地指標結余的，可以將指標流轉給北京，從而保障北京的用地供應。

在人力資源方面，《重點任務》不僅全面放開大城市落戶，還表示要推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，統(tǒng)籌推進農村勞動力轉移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)?！吨攸c任務》還提到，要健全涉農技術創(chuàng)新市場導向機制和產學研用合作機制，引導科研人員按規(guī)定到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)。

要素結構的調整，最終會服務于產業(yè)結構的調整?！吨攸c任務》提出，要引導大城市產業(yè)高端化發(fā)展，發(fā)揮在產業(yè)選擇和人才引進上的優(yōu)勢，提升經濟密度、強化創(chuàng)新驅動、做優(yōu)產業(yè)集群，形成以高端制造業(yè)、生產性服務業(yè)為主的產業(yè)結構。引導中小城市夯實制造業(yè)基礎，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，增強承接產業(yè)轉移能力，推動制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進制造業(yè)為主的產業(yè)結構。

對此，葉堂林表示，這類產業(yè)布局的設定，更多是基于區(qū)域分工定位的調整。從產業(yè)結構的角度來看，我國已經到了工業(yè)化的中后期。以發(fā)達國家的經驗來看，后工業(yè)化社會的產業(yè)結構主要以服務業(yè)為主，但只發(fā)展高端而沒有中低端的產業(yè)鏈配套，也難以帶動區(qū)域的產業(yè)發(fā)展。

葉堂林認為，從產業(yè)鏈的角度，核心城市需要發(fā)展高端服務業(yè)和研發(fā)產業(yè)，比如研發(fā)、品牌、銷售等高附加值環(huán)節(jié)。同時依托中小城市，利用其低土地和人力要素成本較低的優(yōu)勢，負責制造等低附加值環(huán)節(jié)，與大城市形成分工，形成梯度轉移的格局。